作者简介：席月民，U体育官网 - 安全可靠的电竞博彩与电竞赛事竞猜平台教授、博士生导师，中国社会科学院法学研究所研究员。
田镇溥，U体育官网 - 安全可靠的电竞博彩与电竞赛事竞猜平台25级经济法学博士。
文章来源：《中州学刊》2026年第5期。
摘要：《国家发展规划法》的颁行是我国规划制度建设的重要里程碑。“十五五”规划作为新时期总规划，是一种区别于规划法律规范的复合型、多层次、结构化的治理规范形态。对“十五五”规划效力起决定性作用的，始终是《国家发展规划法》正式确认的由政治权威、法律授权与正当程序所构成的复合治理机制体系。由于规划内容的主要特征不同，规划效力可分为宣示性效力、引导性效力、规制性效力以及指令性效力四个层次，其在核心逻辑、约束强度、主要作用对象以及主要实现机制上存在显著差异。在“十五五”规划实施中，必须全面贯彻实施《国家发展规划法》，加强党的全过程领导，通过政绩考核树立和践行正确政绩观，使各级各类规划实现有机衔接，确保立体监督网络体系有效运转，将规划目标真正落到实处。
关键词：“十五五”规划；国家发展规划法；规划效力；规划实施；政绩观
正文
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划）作为我国迈向2035年基本实现现代化的重要衔接规划，系统摹画了2026年到2030年全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，确立了新的发展目标任务与政策措施。中华人民共和国成立以来，从1953年“一五”计划到如今“十五五”规划，不断续写经济发展和社会稳定两大奇迹，逐步实现了从一穷二白到解决温饱再到全面小康的历史性跨越。邓小平同志曾深刻指出，“计划和市场都是发展生产力的方法”，“发展才是硬道理”。习近平总书记在谈到推进全面依法治国、发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用时强调，“更好发挥法治对改革发展稳定的引领、规范、保障作用”。《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《国家发展规划法》）的颁行，无疑是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。
当前，针对国家发展规划的理论认知与实践认知正在发生系统性转变，规划体系及其实施模式正在进行新一轮重构。全面深入贯彻《国家发展规划法》，对“十五五”规划的落地实施意义重大。这标志着我国规划调控已全面进入法治化轨道，规划调控措施有效性与合法性之间的紧张关系彻底消除。依据该法第4条规定：“国家发展规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范经营主体行为，是规划期内经济社会发展的蓝图和行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的重要依据，是其他各级各类规划的总遵循。”简而言之，国家发展规划是国家从宏观角度对规划期内自身发展的方向、目标、战略、政策及其基本措施所作出的制度化、规范化安排。
长期以来，理论界针对国家发展规划的法律性质及其效力问题一直存在争论，诸如规范性文件说、非法律文件说、政策与法律耦合说、软法说等。软法说近年来影响甚广，其虽具有一定的解释力，但未能充分揭示国家发展规划内部不同规划内容的效力差异及其与法律、政策深度嵌合的事实。将规划所有内容简单笼统地归入软法范畴，无疑会掩盖规划效力结构的复杂性与层次性。我们认为，国家发展规划是一种区别于规划法律规范的复合型、多层次、结构化的治理规范形态，其效力根植于中国特色的政治法律制度，需要通过特定程序获得正当性与合法性，并以分层分类的内容分别作用于不同对象。这一效力体系并非一个单纯的软法概念所能涵盖。本文围绕“十五五”规划的效力依据与实施保障问题，尝试对《国家发展规划法》的重点内容展开体系性解读，以期为“十五五”规划的落地实施提供相应的理论支持。
一、《国家发展规划法》为“十五五规划”提供正式效力依据
从政策调控转向依法调控，彻底理顺了宏观调控权及其行使方式的法律调整机制，生动诠释了党和国家在推动国家治理体系和治理能力现代化上的战略理性选择。规划在战略政策的协调、资源动员、宏观调控方面发挥着重要功能。“十五五”规划与《国家发展规划法》之间互构共生、彼此塑造、协同演进。一定意义上说，“社会主义市场经济本质上是法治经济”就是对二者关系的高度概括。“十五五”规划效力源自《国家发展规划法》，其深层逻辑在于该法第5条确立了五大原则，即坚持党中央集中统一领导，坚持从实际出发，坚持全国一盘棋，坚持发扬民主、集思广益，以及坚持规划法定。对“十五五”规划效力起决定性作用的，始终是《国家发展规划法》正式确认的由政治权威、法律授权与正当程序所构成的复合治理机制体系。
（一）政治权威：《国家发展规划法》对《宪法》规定的完整承接
习近平总书记深刻指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”这一论断揭示了“十五五”规划与党的领导之间的内在关联。《国家发展规划法》第3条规定，“国家发展规划工作坚持中国共产党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的路线方针政策和党中央决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，践行全过程人民民主，坚持完整准确全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，统筹发展与安全，全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。实践证明，中国共产党作为肩负国家发展命运的使命型政党，能够通过中长期发展规划有效指导经济社会发展。这一过程体现为党中央首先提出制定国家发展规划建议这一固定模式。《国家发展规划法》第7条第1款对此给予了明确确认。“十五五”规划的编制根据是2025年10月23日《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。该建议通过15个部分共开列61条，分3大板块，全面部署了“十五五”时期我国经济社会发展和党的建设各方面工作。其并非简单的政策宣示，而是凝聚全党智慧、研判发展形势、确定战略方向的重要纲领性文件，为规划编制提供了根本遵循和最高权威。
更重要的是，借助人民代表大会制度，规划完成了从党的主张到国家意志的转化。这一转化不仅体现在我国《宪法》第62条第10项、第89条第5项中，也体现在《国家发展规划法》第16条中。这些规定相互之间形成有效呼应和完整承接，国家发展规划草案报党中央、国务院审议后，由国务院按照法律规定程序提请全国人民代表大会审查和批准。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人大作为国家最高权力机关，对规划的审查和批准意味着对国家发展战略的庄严确认，使发展规划得以凝结为全体人民的共同意志，体现了坚持人民至上原则，因而获得了超越一般政策文件的权威地位。“十五五”规划效力的政治根源可以概括为，党的领导为国家发展规划提供了方向与动力，人民代表大会制度为国家发展规划赋予了合法性与权威性。二者结合，使国家发展规划成为连接政治决策与法律实施的关键枢纽。
（二）法律授权：以《宪法》为统领、以《国家发展规划法》为核心的多重规范框架
“十五五”规划虽非《立法法》上的法律渊源，但其全过程运行却有着深厚的宪法与法律基础，体现为以《宪法》为统领、以《国家发展规划法》为核心的多重法律授权体系。
首先，《宪法》序言中明确写道“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。”这为党和政府履行发展职能提供了宪法基础。更重要的是，《宪法》第15条规定，“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”。该规定将“宏观调控”直接确立为社会主义市场经济体制下的一种宪法性权力，明确了在市场机制发挥决定性作用前提下政府运用“有形之手”调控经济的实际法律空间。回顾历史，从“计划”到“规划”的概念转变，体现了国家发展战略的适应性转型，这种适应性是从计划经济体制转型到社会主义市场经济体制后所带来的规划功能与内容的根本性转变。质言之，规划是宏观经济调控的重要手段，宏观调控要以国家发展战略和规划为导向。或许有人会问，我们的经济宪法秩序是如何形成发展起来的，是哪些法律让我们的经济具备了民主性？深入到国家规划权力分配体系进行观察，会发现宪法授予国家机关的规划权力在动态结构上清晰完整，这使得“十五五”规划的宪法效力依据更为充沛，以《宪法》为统领的规划经济宪法秩序就此产生。《宪法》第62条第10项规定由全国人大行使“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”的职权；同时，《宪法》第89条第5项则赋予国务院“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”的职权。如此以来，从五年规划的编制权到审查权、批准权再到执行权形成了完整的宪法权力结构闭环，完成了对规划权力运行的顶层安排。
其次，《国家发展规划法》作为具有一定经济法属性的国家专项立法，将国家发展规划的长期实践经验上升为一整套逻辑严密的法律规范体系，为“十五五”规划的编制、审查、批准、实施、监督等提供了核心法律依据，进而在承袭宪法精神的基础上鲜明拓立了五年规划的战略地位，规范了其实际运行机制，确保其有效发挥战略导向作用。规划法定原则是该法重要原则之一，“十五五”规划的内容与该法第8条所详细列明的法定内容保持了高度一致。这些法定内容具体包括发展环境分析、指导方针、主要目标和指标、重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目、规划实施的保障等主要方面。“十五五”规划紧紧围绕上述内容，通过18篇62章系统阐明了“十五五”时期国家发展战略意图，明确了政府工作重点，引导规范社会主体行为。
再次，一些经济法律对各类专项规划作出了专门性规定，系统夯实了“十五五”规划在不同专项领域的法律基础。例如，《城乡发展规划法》着力于加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。《土地管理法》《水土保持法》《防洪法》《公路法》等一系列经济法律，则分别对土地利用总体规划、水土保持规划、防洪规划、公路规划等各类专项规划进行了专章规定。此外，一些地方性法规和规范性文件也对地方区域规划作出了相应规定，为推动各级各类规划有效协调衔接提供了重要保障。在地方发展规划方面，上海、江苏、云南、新疆、河南等地出台了地方发展规划条例，以强化各级各类规划的衔接协调。
最后，相关法律为“十五五”规划的实施和监督提供了更加严密的系统治理框架。如《各级人民代表大会常务委员会监督法》第18条规定各级人大常委会对国民经济和社会发展五年规划纲要实施情况、国民经济和社会发展计划执行情况进行监督，并审查和批准国民经济和社会发展五年规划纲要与计划的调整方案。该法第23条还规定了中期评估制度，强调在规划实施中期阶段，人民政府应将规划实施中期评估报告提请本级人大常委会审议，需要调整的，应将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。这与《国家发展规划法》第21条形成了衔接呼应。又如，《环境影响评价法》在第2章专门规定了规划环境影响评价制度，要求土地利用、区域、流域、海域的建设开发利用规划以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划依法进行环境影响评价，使其成为从决策源头预防环境污染和生态破坏、连接宏观战略与微观项目、协调发展与保护的科学决策保障机制。
（三）正当程序：《国家发展规划法》的法定程序性要求
“十五五”规划的战略性、宏观性、政策性是其突出特征，《国家发展规划法》关于规划编制的一系列法定要求对增强规划的指导和约束功能意义重大。依据该法第5条第2款规定，规划效力离不开其形成过程的正当性，尤其是编制过程的科学性、民主性以及编制程序的法治化和规范化。
第一，“十五五”规划的编制始终贯穿严格的科学性要求。依据《国家发展规划法》第9条规定，在总要求方面，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，坚持国内和国际相统筹、目标导向和问题导向相结合、中长期目标和短期目标相贯通、全面规划和突出重点相协调、战略性和操作性相统一。具体说来，一是依据该法第10条规定，前期研究聚焦经济社会发展的全局性、前瞻性、关键性、深层次重大问题，科学研判发展环境与趋势，准确把握发展阶段特征与发展方向，为规划编制奠定了坚实基础。细言之，2023年12月，国家发改委即启动“十五五”规划前期研究工作，随后分两批发布了“十五五”规划研究课题征集公告。与此同时，在国家研究重点指导下，上海、浙江、江苏、安徽、湖南、江西、河南、山东等地发布了重点研究课题，相关部委纷纷跟进发布了研究课题。一系列前期研究项目在人工智能、高质量发展、指标体系、科技革命、教育科技人才、双碳、民营经济、人口发展等议题上形成了重大成果。二是依据该法第11条规定，规划的编制要统筹要素支撑、资源环境承载能力、财政承受能力和重大风险防范等多重现实条件，加强政府中长期支出事项管理，对规划中的主要目标和指标、重大战略任务、重大政策举措与重大工程项目等开展了多角度论证和多方案比选，确保规划务实可行。三是依据该法第13条规定，重视专家咨询论证制度，依托专业力量对规划编制中的重大问题展开客观公正的研究论证，提升了决策的科学性与严谨性。四是依据该法第14条规定，注重编制手段创新，综合运用了现代信息技术，发挥了高校、科研机构、行业协会等方面的智力支持作用，通过深化研究、精细论证，系统保障了国家发展规划编制的科学性、规范性与前瞻性。
第二，“十五五”规划的编制充分彰显了民主性，是全过程人民民主的生动实践。自2025年5月20日起，人民网、新华网、央视网等网站开设“我为‘十五五’规划献一策”专栏，通过网络公开征求意见建议。据统计，网络征求意见活动持续了1个月，收到来自田间地头、工厂车间等的网民建议超过了311.3万条。“问计于民”的环节设计与保证规划的科学性深度关联在一起。这是一个通过动员全社会参与、广泛汇集民智、充分吸纳民意、不断凝聚社会共识的重要互动与循环过程。全过程人民民主可谓是民主政治的中国版本。研究表明，我国五年规划的制定经历了从量变到质变的转型过程，从最初的内部集体决策模式最终演变为集思广益型决策模式，进而形成一套旨在集中各方面参与者智慧、优化决策质量的程序和机制。在规划编制启动阶段，政府及党政研究机构通过网络等渠道广泛征求社会各界意见，夯实民意基础；草案初步形成后，遵循先党内后党外的原则，由党的机构充分听取党内外意见，政府制定的规划同步征求部门意见，所有规划均事先征求人大相关机构意见，实现多方协同、集思广益以及相互链接。这种坚持发扬民主、开门问策、集思广益的做法，使规划超越了单纯的行政命令，获得了广泛的民意基础。“十五五”规划历时三年之久完成，其过程环环相扣，在编制程序上沿用了过往经验，共包含“四个阶段”“十个步骤”。其中，前者分别指向中期评估阶段、基本思路研究阶段、党中央建议编制阶段以及正式编制阶段。后者则具体是指中期评估、前期调研、形成基本思路、党中央建议起草、通过党中央建议、起草纲要草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布纲要。这一公式流程经多年实践已法治化、规范化，其严肃性和权威性是规划效力不可或缺的程序来源。
综上所述，“十五五”规划的效力来源可概括为一个复合型结构。第一，政治根源。党的领导提供了战略方向和核心动力，人民代表大会制度赋予其绝对权威。第二，法律基础。《宪法》提供了根本依据，《国家发展规划法》提供系统保障，相关法律提供规范框架。第三，程序正当。科学论证、民主参与和法定程序使规划获得了广泛的社会认同和信任，并转化为共同行动。这三者相互支撑，共同构成了国家发展规划效力的坚固基础。胡鞍钢教授曾评价指出，中国的五年规划制定可能是世界上最具民主化、科学化和制度化的。国家发展规划的这一来源结构决定了，其效力既不同于纯粹的政治动员，也不同于典型的法律强制，而是一种内嵌于整个国家治理体系的制度性效力。
二、“十五五”规划效力层次的法理阐释与核心逻辑
如上文所述，《国家发展规划法》为“十五五”规划提供了效力依据，这在法理上解释了规划为何具有法律约束力的问题。通过深入分析“十五五”规划的效力层次，进一步从法理上回答规划究竟具有何种约束力，以更好理解国家发展规划的目标治理体制与法治逻辑［18］，科学把握法律治理的优越性及其目标实施机制，实现规划实施主体、实施过程、实施责任的制度化与规则化。
（一）国家发展规划效力层次的基本分析框架
关于规划效力类型，学界已有一些分析框架。如有的将规划实施模式提炼为“指令型”“合作型”“指导型”三种类型；有的则从实施机制角度，区分了“目标责任制”“监测评估”“绩效考核”“监督检查”等不同制度。这些分析为我们理解规划效力层次提供了有益启示。这里，我们提出“四分法”分析框架。如表1所示，将其分为宣示性效力、引导性效力、规制性效力与指令性效力四个层次，这些效力在核心逻辑、约束强度、主要作用对象以及主要实现机制上存在显著差异。
表1 国家发展规划效力层次表
这一框架的根本特点在于，对规划效力的认识避免了“一刀切”方法，取代了简单的有效或无效“二分法”结论。如前所述，“十五五”规划是有法律效力的，但在实际运作中，规划的不同内容则存在着约束强度上的差异以及作用对象上的不同，其背后的核心逻辑与实现机制也有所区别。其中，宣示性效力更多体现为价值倡导，在作用对象上可以覆盖到全体社会成员，其实现依赖于价值认同和政治动员。引导性效力体现了较强的柔性特征，具有一定的权利属性和选择机会，其实现依赖于市场激励和信号传递。规制性效力则具有较强的刚性特征，表现为红线划定与消极义务，主要依赖于行政执法与司法保障。指令性效力具有较强的积极义务特征，其实现则主要依赖行政系统和组织体系的“组织约束力”。
（二）宣示性效力
规划中的宣示性内容是国家发展理念的一种制度化表达，反映了党和国家对发展理论、发展阶段、发展任务、发展路径、发展要素、发展动力、发展质量、发展速度、发展评价等一系列问题的体系化思考。在“十五五”规划中，宣示性效力的典型载体是其中的指导思想、重大原则和主要目标。规划在开篇“奋力开创中国式现代化建设新局面”中深刻指出，“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是夯实基础、全面发力的关键时期，必须不懈努力、接续奋斗，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。在指导方针一章中，确立了推动“十五五”时期经济社会发展必须牢牢把握住的指导思想和重大原则，强调要坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实四中全会部署，围绕全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。必须遵循的原则包括坚持党的全面领导、坚持人民至上、坚持高质量发展、坚持全面深化改革、坚持有效市场和有为政府相结合、坚持统筹发展与安全等重大原则。从主要发展目标看，一是高质量发展取得显著成效，二是科技自立自强水平大幅度提高，三是进一步全面深化改革取得新突破，四是社会文明程度明显提升，五是人民生活品质不断提高，六是美丽中国建设取得新的重大进展，七是国家安全屏障更加巩固。这些内容是整个规划的灵魂，是解释和实施规划的总依据。
当然，从广义上理解，整个“十五五”规划都具有宣示性效力。宣示性效力的核心逻辑在于“是这样”，其实现依赖于全体社会成员的价值内化和政治动员，通过宣传教育、典型示范、社会倡导等方式，使规划所宣扬的价值理念逐步内化为每个主体的自觉追求。宣示性效力的现实意义在于，其为国家发展提供了价值导向和政治方向，彰显了党和国家积极倡导的法治精神与政治承诺，锚定了“十五五”时期的实干坐标，为强国建设和民族复兴伟业注入了源源不断的动力。当实践中遇到一些具体政策争议时，必须回归到这些指导思想、重大原则和主要目标进行合目的性审查。
（三）引导性效力
引导性效力的规划内容主要有两类。一类是预期性指标，即国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。“十五五”规划在专栏1中明确了经济社会发展主要指标，内容涉及经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳以及安全保障共5大类20项指标，这些指标被直接区分为预期性指标与约束性指标两种类型，前者共12项，分布在经济发展、创新驱动以及民生福祉中；后者共8项，分布在民生福祉、绿色低碳和安全保障中。“十五五”规划在分类推进规划任务落实中强调，“对预期性指标和产业发展、结构调整等任务，通过创造良好政策环境、体制环境和法治环境推进落实”。可见，该类指标的实现，核心在于通过政策引导、利益诱导和市场机制相结合方式，而非行政强制手段，促使市场主体作出选择、采取行动、引发改变。如“全社会研发经费投入增长年均＞7%”这一指标，虽然并不强制任何企业必须直接增加研发投入，但通过配套的税收优惠、财政补贴等激励性政策，对企业形成强大的引导或诱导效应。另一类是具有明确的产业发展方向和区域发展导向的产业政策。如加快新一代信息技术、新能源、新材料、智能网联新能源汽车、机器人、生物医药、高端装备、航空航天等战略性新兴产业发展，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点，强化国际科技创新中心策源功能，布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地，等等。诸如此类的规划内容，旨在表明国家的产业政策取向，跟着规划走，企业可以实实在在地获得信贷支持以及土地指标等激励政策支持。
上述规划内容主要是政府为各类经济主体提供的、用于决策参考的重要经济信息与行动指引，而非对社会经济主体下达的、必须无条件服从的强制性指令。该类内容为市场主体提供了国家未来发展的“风向标”，帮助其形成稳定预期，从而自主调整决策，使其行为与国家战略意图形成所谓的“顺规划性”。引导性效力的核心逻辑是“鼓励做”，是在尊重市场主体的主体性基础上，有效发挥市场对资源配置的决定性作用，通过释放信号、形成预期、配套激励，引导市场主体自主决策，并在行动中自觉向规划目标靠拢。与其他效力相比，这种效力是柔性的、非强制的。
（四）规制性效力
规制性效力的典型载体是空间管控红线。“十五五”规划指出，“落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线以及各类管控边界，围绕国家重大战略实施合理优化管控目标”，“严格落实生态保护红线管理制度，强化生态破坏排查整治，开展生态保护修复成效评估”，“严格落实耕地保护和粮食安全党政同责要求，严守耕地红线”。这些内容虽非直接的法律条文，但一旦写入规划，就会转化为国土空间规划、土地利用规划等专项规划，最终通过《土地管理法》等获得司法强制力。举例来说，依据《土地管理法实施条例》第3条规定，国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，并以划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界作为具体的实现方式。这充分揭示了规制性效力的双重结构：其一，发展规划中的规制性要求构成国土空间规划编制的“法定依据”，体现了“十五五”规划对下位规划的约束力；其二，这些要求必须通过《土地管理法》第12条“国家对耕地实行特殊保护”、第22条“实施严格保护”等法律规定，才能获得行政和司法强制力保障。正是通过“规划表达—法律固化—强制保障”的三阶转化，国家发展规划的规制性效力得以从文本走向现实，从政策要求转变为法律义务。规制性效力的其他表现载体主要体现在规划中的市场准入负面清单管理、外资准入负面清单、招商引资禁止事项清单、地方财政补贴负面清单、禁止市场分割与地方保护、坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点、防止和纠正违规异地执法、趋利性执法等内容上。所有这些内容，既划清了市场主体的行为红线，也明确了政府责任的底线，其与规划中的积极目标相辅相成，共同构成了“十五五”时期推动高质量发展、建设全国统一大市场的制度保障。
规制性效力是刚性规划效力的重要维度，其核心逻辑是“不能做”，体现出较强的消极义务属性，多表现为禁止性规定、限制性措施以及约束性要求。其针对政府与市场主体，通过设定行为边界并划定“红线”，保护公共利益。规制性效力的实现，主要依赖于规划内容向法律法规的“转化”机制。规制性效力内容本身虽不具有直接的法律强制力，但通过现有立法可以转化为具体的法律事实和法律依据，并借助行政执法活动与司法审判活动获得强制力保障。
（五）指令性效力
首先，指令性效力的规划内容主要是约束性指标。从历史上看，2006年“十一五”规划首次引进约束性指标，其明确强调“本规划确定的约束性指标，具有法律效力”。到了“十二五”期间，该类指标进一步扩大了适用范围，并被视为“政府对社会的承诺”。这表明，约束性指标已被提升为政府的法定职责，必须确保如期完成，并需分解落实到有关部门，纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。“十五五”规划同样沿用了这一指标设计，以其中的“单位GDP二氧化碳排放降低17%”（累计）为例，规划的第47章第1节即明确规定，“建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，科学合理分解碳排放双控目标，压实碳排放目标落实责任”。显然，这里通过目标分解和责任压实来保证该指标的实现。如前所述，“十五五”规划共确立了8项约束性指标，对所有约束性指标均强调责任分解落实。其次，重大工程项目同样具有指令性效力。依据《国家发展规划法》第27条规定，一旦列入规划的重大工程项目，即可获得“资金跟着项目走”的财政保障。“十五五”规划在强化政策协同保障中规定，“坚持项目跟着规划走、资金和要素跟着项目走、监管跟着项目和资金走，加快规划确定的重大工程项目审批核准，优先保障规划选址、用地用海和资金需求，单体重大工程项目用地等要素需求由国家统一保障”。实践中，以规划锁定项目布局方向，推动资金、用地用海等要素向规划内重大项目精准倾斜，同步对项目实施与资金使用全链条跟进监管，且由国家统一保障单体重大工程项目的要素需求，以此构建了以规划为核心牵引的“项目锚定—要素配套—全程监管”闭环联动机制。最后，对于公共服务、生态环保、安全保障等领域的重大战略任务，相关部门按照规划要求必须在规划规定的期限内完成，因此其亦具有指令性效力。
指令性效力是规划效力中约束力最强部分，其核心逻辑是“必须做”，主要针对各级政府及其部门，是建设法治政府、有为政府、责任政府的关键抓手，通过锁定责任、分解任务、考核问责，确保规划目标的实现。“问责制”是责任政府的重要实现形式，而该种约束力的核心正是依托问责导向的目标责任制和绩效考核制度。通过将规划目标分解到各地区、各部门，纳入领导干部的政绩考核，明确责任主体与问责标准，形成自上而下的压力体制与自下而上的业绩取向双向执行动力，倒逼规划指令落地。
综上所述，“十五五”规划的4种效力形成了一个逻辑互补结构。这一结构所彰显的规划效力层次性，分别针对政府、市场主体以及不同事务采用差异化约束强度与实现机制，既为有为政府精准履行调控职责提供了清晰抓手，也为有效市场自主配置资源预留了灵活空间，正是有效市场与有为政府相结合原则的体现，也是规划在国家治理体系中发挥核心作用的关键所在。
三、《国家发展规划法》为“十五五”规划的实施提供系统化保障
加强规划实施保障，对全面深入实施“十五五”规划意义重大。“十五五”规划是各级政府新一轮政策调整的“指挥棒”，也是决定各级政府宏观调控权力重新分配的关键。只有全面贯彻实施《国家发展规划法》，加强规划实施保障，才能在实践中使部门决策和地方决策始终与中央决策保持一致，实现预定的发展目标。
（一）加强党对“十五五”规划实施的全过程领导
加强党对“十五五”规划实施的全过程领导，是《国家发展规划法》第5条所确立的重要原则，是确保规划目标顺利实现的根本保证。实践证明，只有充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能统一思想、统一意志、统一行动，确保规划实施上下贯通、执行有力。为此，一要坚持和加强党中央集中统一领导，完善党中央重大决策部署落实机制，加强规划实施的统筹协调和指导推动，形成分工明确、协同联动、广泛参与的规划实施工作格局。二要健全党的全面领导体制机制，在党的领导下，由政府统筹推进落实国家发展规划所明确的各领域发展导向及相应措施。《国家发展规划法》第22条规定，“国务院负责组织实施国家发展规划”，“国务院国家发展规划主管部门会同国家有关部门拟订国家发展规划实施意见，按照规定程序报经批准后实施”。这意味着，国务院及其组成部门需将“十五五”规划作为宏观政策取向一致性评估的重要依据，确保各类政策发力方向符合规划要求。实践中，围绕实施“十五五”规划，需要统筹各类政策与调节手段，不断健全有关财政、货币、产业、科技、价格、就业、消费、投资、贸易、土地、环境、竞争、区域等各项政策的协调配合，防止和克服部门保护、地方保护，确保规划实施行动的一致性。三要不断提高党领导经济社会发展的能力和水平。行政机关对规划中期评估、总结评估情况以及实施中遇到的重大情况，要及时向党的领导机关请示报告。各级党组织需在规划实施中有针对性地开展调查研究、科学论证和风险评估。通过构建党政部门层级协同体系，将“十五五”规划的总目标、总任务，经由不同的经济政策以及调控手段进行分解落实，形成共促高质量发展的调控合力，确保目标、任务转化为实践中的指引和导向。
（二）树立和践行正确政绩观
我国改革开放史表明，为民造福是最大政绩。习近平总书记指出，“要树立正确政绩观，处理好稳和进、立和破、虚和实、标和本、近和远的关系，坚持底线思维，强化风险意识，自觉把新发展理念贯穿到经济社会发展全过程”。干部考核是坚持和加强党的全面领导、推动党中央决策部署实际贯彻落实的重要举措。《国家发展规划法》第34条规定，“国家发展规划实施情况应当作为衡量各地区、各部门依法履职情况的重要参考”。2019年《党政领导干部考核工作条例》将推动高质量发展的政绩考核写入其中，强调考核内容应当体现不同区域、不同部门、不同类型、不同层次领导班子和领导干部特点，注重平时考核、年度考核、专项考核、任期考核。这为“十五五”规划目标转化为领导干部考核指标提供了制度支持。
在“十五五”规划实施中，将规划执行与官员职务晋升挂钩，使规划目标纳入党政领导干部政绩考核，核心在于把高质量发展作为领导干部政绩观的重要内容，完善推动高质量发展的政绩考核评价办法。首先，要完善政绩考核评价体系，确保规划精准落地实施。这既需要明确考核导向，把“十五五”规划中民生改善、群众满意度作为核心评价标准，把民生实事清单与考核问责直接挂钩，也需要避免“一刀切”或“一锅煮”，对资源禀赋、发展水平以及功能定位不同的地区，科学设置差异化的考核评价重点，允许各地区各部门根据实际情况和职责定位灵活设置考核指标。其次，优化考核指标设计，坚持结果性指标与行为性指标并重，在注重考核发展成效的同时，鼓励那些敢于担当、勇于作为、依法办事、按规律办事的实干家，平衡好显绩与潜绩的关系，严惩急功近利、急躁冒进、乱铺摊子等行为。再次，创新考核方式方法，力戒形式主义与官僚主义，坚持定性与定量相结合、考人与考事相结合、内评与外评相结合，把贯彻新发展理念、推动高质量发展的实际成效与实际作为有机统一，确保考核结果真实可靠。复次，建立健全容错纠错机制，明确容错界限和程序，对于在履职担当、改革创新中出现失误错误的领导班子和领导干部，经综合分析给予容错的，应当客观评价，合理确定考核结果。最后，应强化考核结果运用，将考核结果与干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束、问责追责等方面紧密结合，奖勤罚懒，推动完善能上能下、能进能出的用人机制，有效治庸治懒。
总之，在“十五五”规划实施过程中，规划目标需要通过目标责任层层分解为年度考核任务，形成“中央—地方—个人”的责任链条，配合巡视督导、督查评估等压力传导机制，强化对干部的纵向约束与地方政府间的竞争激励。尽管存在一定局限，干部考核仍是实现规划目标最重要的非经济激励手段，相关部门需要持续通过优化考核标准与评估流程完善这一机制，使其成为我国政府管理与规划实施的核心支撑。
（三）推动各类各级规划与“十五五”规划有机衔接
国家发展规划的目标分解遵循自上而下、层层细化、持续落地的完整流程。从以往实践来看，全国人大审议通过规划纲要后，各部委、各地方先发布配套实施规划提供初步细节，再以决定、意见、方案、细则等系列文件进一步明确责任部门、具体任务与评估规则，最终由各部门制定工作方案、实施方案完成最终细化，形成从宏观纲要到微观执行的完整分解链条，确保规划目标逐级落地。这一转化过程主要体现为年度分解、横向分解和纵向分解等不同维度。对“十五五”规划实施而言，同样需做好规划目标分解工作。其一，依据《国家发展规划法》第23条规定，“十五五”规划所确定的主要指标需要被分解纳入国务院编制的国民经济和社会发展年度计划指标体系，以保证规划目标能逐步推进落地。在此基础上，年度计划还要做好年度间的综合平衡，通过滚动落实规划任务的方式，避免年度工作与规划方向脱节，保持规划实施的连贯性。同时，年度计划需紧扣规划明确的重大战略任务来确定当年工作重点，把规划的战略部署转化为年度具体行动。其二，将“十五五”规划目标向各部门专项规划进行横向分解。通过这种分解，使规划目标依法转化为各部门的法定职责与工作任务。其三，通过纵向分解，将“十五五”规划目标从中央规划向省级规划、市级规划、县级规划进行层层传导，形成推动地方经济社会高质量发展的区域规划。
可喜的是，《国家发展规划法》将这套分解机制以法律形式固定了下来，从制度层面确保年度计划始终围绕规划目标推进，保障规划有序有效落地实施。该法第24条第1款规定：“国家统筹各级各类规划编制，加强规划间衔接协调。”由此可见，无论是横向分解还是纵向分解，都需要与“十五五”规划的发展目标和指标、重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目等保持协调一致。另外，该法第36条为地方规划的法治化以及与国家规划的衔接提供了相应的法律依据。地方规划需体现国家规划、上级规划的精神和要求，需要在国家规划和上级规划的框架内因地制宜，结合本地实际进行细化。总之，《国家发展规划法》以立法形式明确了“国家发展规划为统领、国土空间规划为基础、专项与区域规划为支撑”的整体架构，同时延续了实践中的规划层级划分。该法所搭建起的规划体系，从制度框架、层级衔接到落地协调，为“十五五”规划实施构建起全方位的支撑保障系统。这种以国家发展规划为核心的嵌套式布局，通过法定的衔接协调、备案管理等机制，要求专项规划、区域规划、国土空间规划及地方各级发展规划，在发展目标、战略布局、重大任务等关键环节与国家发展规划保持统一，避免出现方向偏差；同时，也给地方留出了灵活调整的空间，有利于突出地方发展特色。
（四）在动态监测中充分发挥立体监督网络体系作用
“十五五”规划的内容并非一成不变，可以根据经济社会发展形势变化作出必要调整。这体现了规划治理的动态性和回应性特征，使国家发展战略在保持稳定的基础上具有了一定灵活性。从立法规定看，这主要通过规划中期评估机制来实现。《国家发展规划法》第30条第1款规定：“国家发展规划实施的中期阶段，国务院应当组织对国家发展规划实施情况进行中期评估，形成中期评估报告，报党中央同意后，提请全国人民代表大会常务委员会审议。”这一规定将中期评估正式确立为法定程序，通过评估发现问题、分析原因、调整策略，把评估结果作为规划动态调整、政策优化乃至问责的重要依据，确保规划的适应性和生命力。从本质上看，这既是一种调适机制，也是重要监督手段。
“十五五”规划提出，开展规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估，加强形势跟踪和风险研判，根据检测评估情况及时提出加强和改进规划实施的政策举措，把完善党和国家监督体系融入规划实施之中。如上所述，中期评估报告必须先报经党中央同意后，才能提交全国人大常委会审议。根据该法第31条规定，总结评估报告亦然。从“十五五”规划实施监督机制看，《国家发展规划法》建立了由立法监督、监察监督、审计监督以及社会监督共同组成的立体监督网络体系。根据该法第29条规定，全国人大及其常委会对国家发展规划实施情况依法进行监督，全国人大财政经济委员会和有关专门委员会承担具体监督工作。该法第33条规定，监察机关和审计机关在各自职责范围内对国家发展规划实施情况依法进行监督。社会监督在该法第30条第3款中也有明确规定，强调对国家发展规划实施情况的中期评估报告、全国人大常委会组成人员的审议意见以及国务院对审议意见的研究处理情况，应当向全国人大代表通报并以适当方式向社会公布，接受社会监督。总体上看，上述规定系统完备、权责清晰、程序规范，《国家发展规划法》通过规范化的评估与报告制度，把考核问责机制和责任追究制度内置其中，其所构建的立体监督网络体系具有多层次性和全周期性，进而确保规划执行的严肃性和连续性，增强规划实施的科学性和有效性。
结语
五年规划形成了以党的创新理论指引经济社会发展的科学路径，有利于集中力量办大事，确保一张蓝图绘到底。“十五五”规划作为新的五年规划，和历史上的其他五年规划一样，具有典型的“规划锁定”效应，政府换届或人事变动并不影响规划措施与政策的严肃性和连续性，这对保证规划目标的实现具有重大现实意义。“十五五”规划的制度效力，依托于党政系统的内外部约束机制与监督网络体系。这是中国特色社会主义一个重要政治优势，也是党治国理政的一条重要经验。正如江必新教授所言，国家发展规划是我国实现中国式现代化的重要制度工具，是中国之治的成功密码。需要说明的是，在“十五五”规划实施过程中，国家鼓励各方面进行广泛的政策试验，容许过渡性、混合性乃至非正式机制长期同时存在，赋予地方在执行国家政策中进行试点或反复试验的合法性与试错空间，这一点对鼓励和保护创新尤为重要。规划的生命力在于能落地、能实现，并始终坚持“长期主义”。《国家发展规划法》为“十五五”规划的有效实施提供了坚实法治保障，我们必须持续推动规划法治建设，不断总结经验，有效防范和化解各类风险，确保中国式现代化在法治轨道上行稳致远。
